正所謂實乾興邦，空談誤國。
在劉備同意之後，秦瑱就帶著孫乾從府內行出，準備開始辦事。
途中還將簡雍和諸葛瑾招了過來幫忙。
畢竟現在文官空缺極大，反倒是他們的軍隊正在整訓，事務相對清閒。
閒著也是閒著，自然要將其活用起來。
眼下他承辦了劉備的問題，可孫乾的問題卻還未解決。
正好他也要出城選址，索性帶著眾人騎著馬一路來到了壽春城外。
自從孫策離去之後，壽春城外的水壩就被劉備軍給拆卸，而那些溝渠卻還留在此處。
又因下雨溝渠積水，便有不少難民聚在兩側。
來到城外，一眼望去，隻見難民四散於城外，將壽春四門圍住。
有不少粥攤於城門邊上擺開，不少軍士嚴陣以待，防止災民作亂搶糧。
以粥攤為線，災民在城外由遠及近搭建窩棚。
有來的早的還有帳篷，有來得晚的就用麻布支著擋雨。
整個場麵十分無序，雜亂不堪！
隨著秦瑱等人行出，一雙雙麻木的目光朝著他們看了過來。
其中老弱婦孺居多，眼中全無神采，滿是對現狀的麻木。
看著此狀，似秦瑱、簡雍等人均是一臉冷肅，唯獨諸葛瑾年紀最小，見得此狀，不由歎道：
“如今天氣漸寒，百姓如此，如何抵禦！”
“孫先生何不求主公下令讓災民入城安置？”
而他話一說出，孫乾便是一歎道：
“子瑜年紀尚小，哪裡知其中凶險！”
“若是災民不多，放入城中自也無事。”
“眼下災民如此之眾，一旦入城，必然生患。”
“再者城內早已人滿為患，那些城內百姓親族拖家帶口前來，早已沒了空房。”
“這些災民在城外還能伐木取暖，若入了城中，又無灶可用，何處取暖？”
“三五成群容易生亂不說，就怕引起火來難以救援！”
說到此處，他便看向了秦瑱道：
“如今之景，軍師想必也知詳儘，現今不僅壽春，似西曲陽、陰陵等地都如此狀！”
“難民紮堆，實難治理！”
而秦瑱在看了一會兒災民狀況之後，卻反問道：
“吾觀這些災民似乎亂中有序，雖是聚在一處，卻又涇渭分明，這是何故啊？”
從他的視角看去，災民數量確實很大。
可與一般災民不同，這些災民似乎以幾十數百人為一堆，紮堆在各處，互相之間似乎有分明的界限。
一聽這話，孫乾便搖頭道：
“此乃劉元穎之意也，他以災民甚眾，不可雜居為由，讓在下以亭分之。”
“本為一亭的百姓安置一處，設一代亭長，用以分配各項物資。”
秦瑱聽得此言，搖頭笑道：
“似這等治民，久必生亂！”
“彼人既是難民，便須避齊拉幫結派，若以亭治之，不出三月，必有人反！”
這裡便要提一句秦漢之時的治理體係。
在秦漢時主體治理體係是郡縣製，而在郡縣之下，還有更小的單位亭。
秦法規定，十裡一亭，設亭長，十亭一鄉。
就是簡單而粗暴的將地理範圍劃分為一個治理區域。
這種政策本來就不科學，因為古代人煙稀少，有的村寨人口眾多，有的人口較少。
若是平常，用亭長製度也能維穩，但賑災之時，再用亭長製度，那就是禍亂之源。
畢竟災民之中同樣有利益分配，這種時候再以亭分之，就會造成人多的亭力量更強，災民之間可能會為了水源、食物而私鬥。
到了那個時候，官府即便出麵，也解不了災民之間的私怨。
一旦有人振臂高呼，就容易出亂子。
對於此事，孫乾自有說法，一聽便即歎道：
“不瞞軍師，實則城外每日皆有私鬥之人。”
“在下也知此製不對，奈何事物繁雜，實在無暇顧及！”
“我也知先生之難，並非責備先生！”
秦瑱見狀，自是好生安撫道：
“實則劉元穎治民確實不差，我也知他所想，必是欲熬過今冬，再讓你以亭給他送回去！”
“如此倒是方便他日後安置，反倒讓先生多受累來！”
“要依我之見，無論本地災民還是外地災民，皆當一視同仁。”
“眼下既是難民雜居，便可分而治之，你且安排下去，將亭打散，以戶為基準，每戶不管人口多寡，推一戶長！”
“把十戶編為一甲，設一甲長；十甲編為一保，設一保長；保甲之間編號，用以登記造冊！”
“從今往後，日後不管發放糧食，還是安置房屋，皆以保甲為主。”
“若是每戶之間生怨，就讓甲長出麵，兩甲之間生怨，便讓保長出麵。”
“若有兩保私鬥之事，我軍也溯源懲戒，不至於使民生怨。”
“若有那等作奸犯科之人，可由甲長上報我軍處置。”
“如此，日後無論我等招工還是發放物資，都更為方便！”
保甲製自然也是後世的製度，始創於宋朝，直到民國時期還在使用。
現在他們難民最大的問題就是混亂無序，亭鄉已經不再適用，因而需要一套新製度。
同樣，這也是改革所需要的第一步，從基層治理體係搞起。
而這先進的保甲製自是把孫乾聽得一愣一愣的，可隨之他又是一喜道：
“軍師此法極佳，在下正愁無法可解此事，若依此保甲之製，可解難民之亂也！”
說著，他一激動，便準備離去，吩咐手下人開始分配。
但秦瑱見之，卻是一把將他拉住道：
“不急，且再觀難民如今之狀，一道定之！”
他常年治理，知道難民的問題不是一個保甲製便能解訣，當下又帶著孫乾等人一路行出。
結果一到遠處，便聞到一陣惡臭，遠遠看去，隻見外圍滿是汙穢糞便。
秦瑱見之，自是一指此地道：
“似這等汙穢之物，疫病常從此生，不可任之由之。”