1927年安總司令張作霖成立“中華民政府”自任6海軍大元帥代表中華民國行使統治權。大元帥不受任何民意機關監督國務員成了它的屬吏形成了實際上的軍事獨裁政府。
附1912—1928年曆屆總統臨時大總統袁世凱1912年3月1o日—1913年1o月1o日大總統袁世凱1913年1o月1o日—1916年6月6日大總統黎元洪1916年6月7日—1917年7月3o日大總統（代理）馮國璋1917年8月1日—1918年1o月7日大總統徐世昌1918年1o月1o日—1922年6月2日大總統黎元洪1922年6月11日—1923年6月13日2《政府公報》1914年12月3o日。
1《政府公報》1914年5月1日。
（國務院攝行大總統職）1923年6月14月—1o月1o日大總統曹錕1923年1o月1o日—1924年11月2日（國務院攝行大總統職）1924年11月3日—11月23日臨時執政段祺瑞1924年11月24日—1926年4月2o日（國務院攝行大總統職）1926年5月13日—1927年6月17日6海軍大元帥張作霖1927年6月18日—1928年6月4日國務院（內閣）
國務院為政府機構由國務總理和各部總長組成。國務總理及各總長統稱為國務員。按《臨時約法》規定國務員由總統任命但須有參政院同意。國務員對參政院負責。
國務院的主要職責是輔佐總統負其責任。當總統提出法律案、公布法律及布命令時國務員須副署之。
國務總理是國務員的腦是國務會議主席。凡法律案及教令案、預算案及決算案、預算外交之支出、軍隊的編製、條約案、宣戰媾和事項、簡任官之進退、各部權限之爭議、參議院谘送的人民請願案以及依法令或國務總理及各部總長認為應經國務會議討論的均應經國務會議討論通過。
國務總理為“保持行政之統一”凡各部總長布的命令或處理問題有礙“統一”者可以“中止之”。國務總理依其職權還可布國務院令及對地方長官的訓令、指令。當“國務總理就所管事務於地方長官之命令或其處分認為違背法令或逾越權限者得停止或撤銷之”。1國務院除國務會議外還有直屬機構和行政各部從而構成整個行政機製。
國務院直屬機構主要有秘書廳負責處理國務院日常事務。秘書廳由秘書長、秘書、僉事、主事、參議組成。秘書長承國務總理之命掌理秘書廳事務。秘書分管宣達法令、撰擬及保管機要文書、典守印信等。金事分管撰擬文書、編纂紀錄、保管文書圖籍、翻譯文電、核對文稿、收文件以及掌理會計、庶務等。主事協助僉事工作。參議負責審議法令。廳內分課辦事。起先設三課1914年1月增為八課即總務、內政、外交、財政、邊務、軍政、編纂、庶務。1926年又改成五科。
法製局負責法律、命令的審查和擬訂。法製局由局長、參事、秘書、僉事、主事組成。
銓敘局負責銓敘薦任以上官員任免、審核文官考試、恩典、撫恤及辦理榮典授予外國勳章和佩用。人員組成同法製局。
1《政府公報》1912年6月27日。
印鑄局職掌文告用紙印刷勳章、徽章、印信、關防圖記及其他用品製造以及刊印公報、職員錄及法令全書。組成人員除同法製局外還有技正、技士等人。
由於各時期機構設置不一此處不一一列舉。
國務院起初設十個部外交部管理國際交涉管理居留外國人並在外僑民事務保護在外商業監督外交官、領事官。
內務部管理地方行政、選舉、賑恤、救濟、慈善、感化、人口、戶籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、衛生事務監督所屬各官署及地方行政長官。
財政部總轄國家財務管理會計、出納、租稅、公債、貨幣、政府專賣、儲金保管及銀行事務監督所屬各官署、公共團體的財務。
6軍部管理6軍軍政統轄6軍軍人、軍屬監督所屬官署。
海軍部管理海軍軍政統轄海軍軍人、軍屬監督所屬官署。
司法部管理民事和刑事訴訟案件、戶籍、監獄、出獄人保釋及其他司法行政事務監督所屬官署、司法官。
教育部管理教育、學藝、曆象、監督全國學校、所屬官署。
農林部管理農務、水利、山林、畜牧、蠶業、水產、墾殖監督所屬官署。
工商部管理工業、商業、礦務、監督所屬官署。
交通部管理鐵路、郵政、電政、航政監督所屬官署及全國交通、電氣事業。
1913年12月將農林、工商兩部合並為農商部。1927年6月又取消農商部增設農工部和實業部；把6軍部和海軍部合並並把航空署和參謀本部包含在內改名為軍事部掌理參謀、海、6、空軍行政。
各部組成人員除總長、次長、司長、廳長外還有參事、秘書、僉事、主事以及其他技術人員。各部內部組織及人員多少不一。總長為各部腦次長輔助總長工作。6軍部和海軍部因是軍事機構其官員均有軍銜。
1914年5月袁世凱撤銷國務院設政事堂於總統府。國務卿隻對大總統負責對總統隻起“讚襄”作用。各部組織雖無變化但因它直隸總統凡事均聽命於總統故總長也隻是總統的屬員而已。
政事堂名義上是最高行政中樞而其實際地位不過是總統辦公廳性質。
在政事堂內部除國務卿外還設有左、右丞各一其地位與國務卿相差無幾以便相互製約對袁世凱不會構成威脅。
袁世凱帝製失敗1916年5月8日改政事堂為國務院是恢複舊製事實上國務總理的名義始終沒有恢複。到6月黎元洪接任大總統內閣權力才得以恢複。但在以後的十多年裡軍閥長期混戰隨著各派軍閥勢力的消長國務院總理也像走馬燈一樣不斷更換。
1924年1o月北京政變後段祺瑞任臨時執政。11月24日公布的《中華民國臨時政府製》宣布臨時執政“總攬軍民政務統率6海軍”對外代表民國。臨時政府不設國務總理隻設國務員分掌各部“讚襄臨時執政處理國務”；國務會議由臨時執政召集1。儘管《中華民國臨時政府製》規定“臨時政府之命令及關於國務之文書由國務員副署”但由於國務員是臨時執政任命的所以副署隻是一種形式而已。
1925年12月26日段祺瑞公布《修正中華民國臨時政府製》被迫複設國務院任命國務總理而實際上國務院仍無實權。
1927年6月18日張作霖成立軍政府根據當天公布的《中華民政府組織令》“大元帥於軍政府時期代表中華民國行使統治權”國務員“輔佐大元帥執行政務”1。大元帥之命令須國務總理副署其關於各部務者須各部總長副署但惟大元帥“任免國務員不在此例”2。這就把國務總理和各部總長當成總統的屬員所以副署沒有意義。
附1912—1928年6月內閣更迭情況袁世凱統治時期1唐紹儀內閣1912年3月13日—6月29日26徵祥內閣1912年6月29日—9月22日3趙秉鈞內閣1912年9月25日—1913年7月16日4段祺瑞臨時內閣1913年7月19日—7月31日5熊希齡內閣1913年7月31日—1914年2月12日6孫寶琦臨時內閣1914年2月12日—5月1日7徐世昌內閣1914年5月1日—1916年4月22日8段祺瑞內閣1916年4月22日—6月29日黎元洪繼任時期9段祺瑞內閣1916年6月29日—1917年5月23日1o伍廷芳臨時內閣1917年5月23日—28日11李經羲內閣1917年5月28日—7月2日馮國璋繼任時期12段祺瑞內閣1917年7月2日—11月22日13汪大燮臨時內閣1917年11月22日—3o日14王士珍內閣1917年11月3o日—1918年3月23日1《政府公報》1924年11月25日。
1《政府公報》1927年6月19日。
2《政府公報》1927年6月19日。
（2月2o日—3月23日錢能訓代總理）
15段祺瑞內閣1918年3月23日—1o月1o日徐世昌統治時期16錢能訓臨時內閣1918年1o月1o日—12月12日17錢能訓內閣1918年12月12日—1919年6月13日18龔心湛臨時內閣1919年6月13日—9月24日19靳雲鵬臨時內閣1919年9月24日—11月5日2o靳雲鵬內閣1919年11月5日—192o年5月14日21薩鎮冰臨時內閣192o年5月14日—8月9日22靳雲鵬內閣192o年8月9日—1921年12月18日（1921年5月14日靳曾再次組閣）
23顏惠慶臨時內閣1921年12月18日—24日24梁士詒內閣1921年12月24日—1922年1月25日25顏惠慶臨時內閣1922年1月25日—4月9日26周自齊臨時內閣1922年4月9日—6月11日黎元洪複任時期27顏惠慶臨時內閣1922年6月11日—8月5日28唐紹儀臨時內閣1922年8月5日—9月19日29王寵惠臨時內閣1922年9月19日—11月29日3o汪大燮臨時內閣1922年11月29日—12月11日31王正廷臨時內閣1922年12月11日—1923年1月4日32張紹曾內閣1923年1月4日—6月6日（國務院攝行大總統職）
33高淩霨代理內閣1923年6月13日—1o月12日曹錕統治時期34高淩霨代理內閣1923年1o月12日—1924年1月12日35孫寶琦內閣1924年1月12日—7月2日36顧維鈞代理內閣1924年7月2日—9月14日37顏惠慶內閣1924年9月14日—1o月31日（國務院攝行大總統職）
38黃郛臨時內閣1924年1o月31日—11月25日段祺瑞統治時期39段祺瑞內閣1924年11月25日—1925年12月26日（段祺瑞以臨時執政自兼）
4o許世英內閣1925年12月26日—1926年2月15日41賈德耀內閣1926年2月15日—4月2o日42胡惟德臨時內閣1926年4月2o日—5月13日（國務院攝行臨時執政職）43顏惠慶內閣1926年5月13日—6月22日44杜錫珪代理內閣1926年6月22日—1o月1日45顧維鈞代理內閣1926年1o月1日—1927年6月17日張作霖統治時期46潘複內閣1927年6月18日—1928年6月3日司法機關北洋政府采取行政訴訟和普通民事、刑事訴訟分開的司法製度。即普通民事、刑事案件由普通法院受理。行政訴訟（即人民和官署之間的糾紛）由平政院受理。
審判機關北洋政府的審判機關采取“四級三審”製。即審判機關分為初級審判廳、地方審判廳、高等審判廳和大理院四級；審判則分初審、二審和終審。
大理院是北洋政府最高審判機關。其判決為終審判決。大理院院長負責全院事務並監督其行政事務；統一解釋法令但不得指揮審判官對案件的審判。
大理院因事務的繁簡設立若乾民事、刑事庭。各庭設庭長一人負責本庭工作。大理院審判采用“合議製”即以推事五人組成“合議庭”庭長為審判長共同進行審判。在審判中如有意見分歧由院長主持召開民事科或刑事科或民、刑兩科總會審判。
為了照顧邊遠地區在高等審判廳內設大理分院就地執行終審案件。
高等審判廳為省法院。廳長負責下設若乾庭。為方便本省審判在地方上又設若乾高等審判分廳。高等審判廳可受理不服地方審判廳的二審案件。
地方審判廳和初級審判廳為縣法院。前者設在大縣後者設在縣。初級審判廳隻負責一審案件。地方審判廳可受理不服初級審判廳的一審案件。檢察機關與審判機關相應北洋政府的檢察機關也分為四級中央設總檢察廳省級設高等檢察廳縣設地方檢察廳和初級檢察廳。
檢察廳獨立行使職權總檢察廳設檢察長1人負責監督總檢察廳事務。另設檢察官2人以上主要職責是實行搜查處分提起公訴實行公訴監察判決的執行；為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜。概括起來就是負責偵查、起訴和監督審判。
行政訴訟機關北洋政府專門辦理行政訴訟的機關是1914年成立的平政院。平政院院長直屬大總統。評事15人由平政院院長、各部總長、大理院院長和谘詢機關密薦請大總統任命。平政院的職權主要是審理中央或地方行政官署的違法案件。
平政院下設肅政廳。但它獨立行使職權監督平政院裁決。其主要職責是對官吏進行糾察彈劾因而具有檢察官性質。
中央其他機關北洋政府中央機關除國會、總統、國務院、司法機關外還有許多直轄機關此處隻介紹幾個重要的其他不一一列出。
參謀本部參謀本部在南京臨時政府時期已經成立屬總統直接管轄。
其職責是掌管全國國防用兵；統轄全國參謀將校並監督其教育管轄6、海軍大學和6軍測量；監督駐外武官；掌管軍事交通。
參謀本部的最高領導是參謀總長負責統轄本部並輔佐總統運等軍務凡關於國防用兵的一切計劃和命令呈請大總統批準後分彆送交6軍部、海軍部辦理。
將軍府將軍府成立於1914年7月18日直屬大總統是軍事最高顧問機關。將軍府設上將軍和將軍若乾人由大總統在6、海軍的上將或中將中選任。上將軍和將軍承大總統之命會辦軍務校閱6、海軍或派駐各省組織將軍行署督理軍務。1925年撤銷將軍府但將軍名號仍沿用。將軍名號由大總統定一般用“武”或“威”加上另一地名、諡號之類的簡稱作為冠字。袁世凱統治時期通常派到各省的將軍冠以“武”字留在京師將軍府的冠以“威”字。如趙倜1914年8月29日授宏威將軍9月2o日改稱為德武將軍督理河南軍務。靳雲鵬1914年6月3o日授泰武將軍督理山東軍務1916年6月22日授將軍府果威將軍。其他如馮國璋為宣武上將軍督理江蘇軍務閻錫山為同武上將軍督理山西軍務；留在京師的段祺瑞1914年6月授予建威上將軍兼管將軍府事務。袁世凱死後的北洋政府則一般均授予冠以“威”字的將軍名號使用“武”字很少。
審計院原為審計處。1914年擴建為審計院。審計院直轄於總統。審計院主要負責對國家歲入、歲出決算進行審定。此外還審定總決算；各官署每月的收支計算；特彆會計的收入計算；官有物的收支計算；由政府給補助費或特殊保證的收支計算；法令特定應經審計院審定的收支計算。但正副總統歲費及政府機密費不受審計。
審計院下設一會二室三廳一會是審查決算委員會。負責複審各廳審查報告編製審查決算總報告和審計成績報告書等。二室是書記室和外債室。書記室下設機要、會計、庶務、編譯四科分管具體事務。另設核算官掌理核算事務。外債室負責稽查外債為監督工作外債室的兩個室長中有一個是外國人擔任。三廳即第一廳、第二廳、第三廳。它們分管中央各部收支計算的審查。
蒙藏院蒙藏院是北洋政府管理蒙古、西藏地方事務的機關。原為直屬國務院的蒙藏事務局。1914年改為直屬總統的蒙藏院。
院內設二廳（總務廳、秘書廳）、二司（第一司、第二司）。
第三節地方行政機構省級機構1省議會各省議會係根據1912年9月4日公布的《省議會議員選舉法》1和1913年4月2日公布的《省議會暫行法》2等有關法規於1913年先後成立的。
省議會議員采間接選舉製產生。選民和議員當選資格同國會眾議員選舉。省議員任期三年可連選連任。原來選區變化不影響議員任期。根據《省議會暫行法》的規定省議員有以下權利議員除現行犯罪和內亂、外患犯罪外會期內不得省議會的許可不能逮捕；會議期間的言論和表決對省議會外不負責任；議員任職後非經省議會許可不得解職；任職後享有相當待遇。省議員的義務是不得兼為國會議員；不得違反議事細則；不得無故缺席；不得用省議會名義乾涉外事；不得兼任行政官吏。如有違反經省議會公決後給予停止到會或除名的處罰。
省議會設在省行政長官所在地。省議會由議長、副議長、議員組成。
省議會的會議分為常會和臨時會兩種。常會每年舉行一次會議6o天最多8o天由省行政長官召集。臨時會在有緊要事件或議員半數以上要求開會時由省行政長官召集會期至多3o天。
省議會的議決案一經通過送交省行政長官公布。行政長官對決議如有不同意見應於決議送達後五日內聲明理由谘請省議會複議。複議時有出席議員三分之二以上擁護原案則行政長官應於複議案送達後十日內公布；如不到三分之二議員擁護即撤銷原案。若行政長官認為省議會的議決案違法得谘達省議會撤銷。如省議會不服得向平政院（未成立前屬大理院）提出訴訟。儘管省議會有審議權、監督權和建議權審議的項目也很多但從中可以看到它處處受行政長官製約實際上權力有限。因此省議會算不上是權力機關更不是民意機關隻是一個供行政長官谘詢的機構。
1914年2月各省議會被袁世凱解散。袁世凱死後省議會雖恢複開會但在各地軍閥殘暴統治下也揮不了什麼作用反而成了他們的一種統治工具。
192o年南方各省起聯省自治運動。此刻省議會名義上是立法機關形式上比過去有著較多的職權。如1921年9月9日公布的《中華民國浙江省憲法》規定省議會有權議決關於省事權事項的法律；議決省預算、決算；議決省公產和營造物的處分；對省政府可以質詢、彈劾等等1。但對於省憲1見《政府公報》1912年9月5日。
2見《政府公報》1913年4月3日。
1《東方雜誌》第19卷第22期。
法的製訂、省長的任免省議會仍無權過問。按規定省憲法由立法會議決定省長由全體公民投票。可以省議會隻是地方軍閥的裝飾品。公布省憲法的各省哪個省也沒有實行自治。
2省行政長官及其公署民國剛建立時各地省級行政機關名稱不一有的稱都督府有的稱軍政府等。1913年1月8日袁世凱公布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》以統一地方行政製度規定各省一律軍民分治都督隻管軍事。省行政機關為“行政公署”民政長為行政公署長官總理全省政務由總統直接任命。2行政公署下設一處（總務）、四司（內務、財政、教育、實業）。處、司下再設若乾科。
蒙古、青海、西藏為特彆行政區域不依省製的規定仍由都統、將軍及辦事長官等兼領民政為各該地方之行政長官。
1914年5月23日袁世凱為複辟帝製需要公布《省官製》改行政公署為巡按使公署民政長改稱巡按使一律由大總統任命禁止地方保薦。6月3o日裁撤各省都督改稱將軍。3巡按使管轄全省民政官吏和巡防、警備各隊以及受政府的特彆委任監督財政和司法行政與其他特彆官署的行政事務。
巡按使公署內設政務廳、財政廳。政務廳作為行政樞紐。
袁世凱死後1916年7月6日黎元洪下令改巡按使為省長巡按使署為省長公署。同時將將軍改為督軍。以後省長公署機構內的組織雖有一些變化如1917年9月改教育、實業兩科為廳1918年1月又設警務處但仍沿用公署和省長名稱。
192o年南方掀起“聯省自治”運動後根據自行頒布的省憲法省的權利擴大了。按《中華民國浙江省憲法》和《湖南省憲法》（1922年1月1日公布）規定省享有下列權利（1）有權監督省以下地方製度和各級地方自治機構；對省官製、官規、司法等作出規定並監督實施。（2）有權對本省的財政、教育、警察、軍事法規和重大措施作出決定。（3）除對外宣戰外其軍政統轄權歸省政府。（4）在不抵觸“國憲”範圍內省還有權製定上述各項以外事務的法規。（5）省受國家委托執行國家行政事務所需費用均由國家負擔。1省長選舉產生其職權在《湖南省憲法》中也有明確規定省長公布法律、布執行法律的命令；統率全省軍隊管理全省軍政；任免全省文武官員；遇有內亂外患時經省議會同意得宣告戒嚴如在省議會閉會期間須得常駐委員同意由省議會下屆開會時追認；必要時可召集省議會臨時會議。2《東方雜誌》第9卷第8期。
3《東方雜誌》第11卷第1期。
1《東方雜誌》第19卷第22期。
省的行政機構為省政院（或省務院）省長兼任院長省政府還設有政務會議作為省政的議決機關。凡省內施政方針重要政務和備司權限的爭議等均須由政務會議討論決定並報告省長。
道、縣級行政機構道是清代舊製辛亥革命後仍沿用。道為省與縣之間的一級地方政權。
根據1913年1月8日公布的《劃一現行各道地方行政官廳組織令》道的行政長官叫觀察使官署為觀察使署1。1914年5月23日又公布《道官製》改觀察使為道尹觀察使署為道尹公署2。公署下設內務、財政、教育、實業四科。道尹由該省行政長官呈由國務總理呈請大總統簡任。
道尹的職權主要是布道令管理所轄官吏、節製警備隊等地方武裝監督道內的財政和司法巡視、調查全道工作等。當時全國共設道9o多個。1924年6月4日根據《中華民國憲法》內務部通令各省裁撤道尹7月1日起實行。
根據1913年1月8日公布的《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》直轄地方的府、直隸廳、直隸州、廳、州等一律改稱為縣行政長官稱縣知事官署稱縣知事公署3。這個製度直至北洋政府垮台基本上沒有變動。縣知事由省行政長官呈由國務總理及內務部長薦請任命。縣知事的職權相當廣泛主要有（1）行政方麵的布命令管理和監督本縣官吏調用本縣地方武裝等。（2）立法方麵的決定縣議會的召開、閉會和議事日程。縣知事還擁有提議權、編製預決算權、要求複議權、撤銷議案權、緊急處分權等。（3）司法方麵的縣知事一般都兼理司法直接審理訴訟案件。
縣知事公署分科辦事下設2至4科不等。
縣有縣議會但職權有限幾乎全在縣知事控製之下形同虛設。
縣以下的基層政權為城、鎮、鄉。其區分是沿用19o8年清政府頒布的《城鎮鄉地方自治章程》的規定府廳州縣治所在的城廂為城聚居五萬以上人口的村莊叫鎮五萬人口以下的村莊叫鄉。城、鎮、鄉的政權為當地地主豪紳所把持。
除省、道、縣官製外順天府情況特殊以府尹為行政長官由內務總長經國務總理呈請大總統簡任。公署名府尹公署下設內務、財政、教育、實業四部。
1《東方雜誌》第9卷第8期。
2《東方雜誌》第11卷第1期。
3《東方雜誌》第9卷第8期。
巡閱使北洋政府為拉攏部分軍閥並使之在其統治下就範又按地區設置巡閱使其官署為巡閱使署。
巡閱使就所轄範圍有轄兩省的如閩粵巡閱使；有轄三省的如蘇皖贛巡閱使；還有的無具體省區如長江巡閱使、海疆巡閱使等。
巡閱使署一般均設有參謀長和參謀、副官、政務、軍務、軍需、軍醫、軍法等處。按規定巡閱使隻是統轄該區內的6軍會同區內各省軍政長官籌辦處理區內軍事事務但實際上他的權限很大軍事、民政、財政、司法都要管儼然成了省級的太上皇。
第四節官製北洋政府的官吏製度一般是文武分開。文官指行政官、外交官、司法官、技術官及負責內勤的警察官等。武官指6、海軍官。
文官（此處指行政官）任用前需經甄錄試、初試、大試三場考試。三場考試合格通過領到補官證書方可等待任用。
按規定北洋政府的任官是分等任用的。由大總統以特命附表一《中華民國臨時約法》規定北京政府組織係統（1913年）
中華民國大總統府國會大總統副總統秘書廳參謀本部軍事處步兵統領衙門國史館國務院國務總理國務會議總檢察廳大理院交通部農商部教育部司法部海軍部6軍部財政部內務部外交部蒙藏事務局臨時稽勳局銓敘局法製局印鑄局稅務處審計處秘書廳形式任命的官吏為特任官。通常是指國務總理和各部總長。除特任官外行政官員又分成三級九等第一、二等為簡任官由總統任命。第三至五等為薦任官由所屬長官推薦給中央政府任命。第六至九等為委任官由各所屬長官直接任命。
按1913年1月9日公布的《文官懲戒法草案》規定凡官員犯有下列之一錯誤即違背職守義務、玷汙官吏身份、喪失官吏信用將受到處分。處分分四種革職、降官、減俸、申誡。1918年1月對懲戒法草案作了修改並增添了記過一項處分。
附表二“袁記約法”時的北京政府組織（1914年）
中華民國大總統府大總統副總統大元帥統率辦事外步兵統領衙門將軍府參謀本部翊衛處國史館肅政廳平政院蒙藏院審計院政事堂國務卿左丞右丞總檢察廳大理院交通部農商部教育部司法部海軍部6軍部財政部內務部外交部司務所印鑄局銓敘局法製局主計局機要局第九章南京國民政府的機構和製度北洋軍閥在中國的統治被推翻以後取而代之的是南京國民政府。1927年4月12日蔣介石在上海動反革命政變。15日在南京的少數國民黨中央執行委員和中央監察委員召集“談話會”宣布否認在武漢的國民政府和中央黨部的合法性並“定都南京”。18日蔣介石等人在南京舉行所謂的“定都典禮”。南京國民政府就此成立。
南京國民黨政權在中國的統治持續了22年。在這22年中它先後實行過三種基本製度即軍政製度、訓政製度、憲政製度。政治體製演變經曆了五個大的時期（1）從1927年4月到1928年1o月是國民黨的所謂“軍政時期”也是南京國民政府由地方政權向全國政權展的過渡時期。在這個時期裡國民黨建立了一黨專政的政治製度在形式上完成了“統一”全國的過程；但是蔣介石的統治地位並不牢靠國民黨內爭不斷國民政府的領導體製多次變更。（2）從1928年1o月到1937年7月是國民黨開始實施“訓政”的時期也是南京國民政府新主義政治體製大體形成的時期。在這個時期裡國民黨一黨專政的政治製度得到強化五院製的中央政製和集權化的地方政製逐步完善軍事化統治網絡初步形成它們的有機組合構成了南京國民政府的政體框架。（3）從1937年7月到1945年8月是國民黨的所謂“抗戰建國時期”也是國民政府獲得國內外廣泛承認的時期。在這個時期裡國民黨沒有放棄“訓政”但是它適應國內外的民主要求設置了政策谘詢機構國民政府吸納個彆非國民黨人士實行了有限度的開放；同時它又利用中華民族團結抗戰的有利時機以戰時軍事政治需要為借口將蔣介石對整個國家的獨裁統治展到極端。開放化和集權化是這個時期國民政府政治體製演變中相互矛盾的兩個方麵。其中開放化是次要的方麵戰爭進入相持階段就停滯下來；集權化是主要的方麵貫穿於整個抗戰過程而且延續到抗戰勝利以後。（4）從1945年8月到1948年5月是國民黨頑固堅持一黨專政、個人獨裁的“訓政”體製反對和抵製中國民主化進程的時期也是南京國民政府失去民心、走向失敗的時期。在這個時期裡中國的革命民主力量迅壯大政治協商會議確定的國會製、內閣製、省自治製為國民黨政權的民主化改造指明了道路。然而國民黨撕毀了政協決議企圖通過召集非法的“國民大會”和頒布一黨“憲法”改變中國的民主化進程。（5）從1948年5月到1949年4月是國民黨改行“憲政”的時期也是國民黨統治遭到革命民主力量沉重打擊、迅崩潰和滅亡的時期。在這個時期裡國民黨將一黨包辦的五院製政府改組為國民黨占支配地位的總統製政府把蔣介石在“訓政”時期以各種名義取得的統治權通過憲法和憲法臨時條款的形式重新賦予他完成了名義上“還政於民”、實際上“還政於蔣”的憲政改革。
第一節立法機構和立法製度國民黨中央政治會議南京國民政府成立時為了給這個政府披上合法的外衣蔣介石盜用了已經被廢止的國民黨中央政治會議的名義。因為前中央政治會議成員隻有6人在南京蔣介石又臨時“加派”9人為中央政治會議成員然後由這個非法的國民黨中央政治會議在4月17日作出決議國民政府於1927年4月18日開始在南京辦公。這樣做的目的是給人造成南京國民政府係由廣州遷都而來的假象。寧漢滬合流後三方代表組成“中央特彆委員會”代行國民黨中央執行委員會的職權中央政治會議被撤銷。但是僅僅過了4個月中央政治會議又於1928年1月11日恢複設立。3月7日蔣介石被推舉為中央政治會議主席。8月14日國民黨二屆五中全會修訂《政治會議暫行條例》規定“凡政治會議議決案應由中央執行委員會交國民政府執行”。9月19日中央政治會議決定凡國民黨中央執行委員會委員、中央監察委員會委員均為中央政治會議委員候補委員得列席中央政治會議。此後國民政府重要法令政務均由中央政治會議議決。
在“訓政”時期南京國民政府先從國家根本法的高度將國民黨一黨專政法製化中央政治會議成為事實上的最高立法機關。國民黨中執會常務委員會第172次會議於1928年1o月3日通過的《訓政綱領》宣布（1）“中華民國於訓政期間由中國國民黨全國代表大會、國民大會領導國民行使政權。”“中國國民黨全國代表大會閉會時以政權付托國民黨中央執行委員會執行之。”（2）“依照總理建國大綱所定選舉、罷免、創製、複決四種政權應訓練國民逐漸推行”；“治權之行政、立法、司法、考試、監察五項付托於國民政府總攬而執行之”。（3）“指導監督國民政府重大國務之施行”“中華民國國民政府組織法之修正及解釋”由國民黨中央執行委員會政治會議執行。中央政治會議的職權由決定政治方針展為指導重大國務1o月8日頒布的五院製《中華民國國民政府組織法》就是依據這個綱領製定的。1929年3月21日國民黨第三次全國代表大會通過《確定訓政時期黨、政府、人民行使政權、治權之分際及方略案》規定中央政治會議在決定訓政大計指導政府上對國民黨中央執行委員會負責；國民政府在實施訓政計劃與方案上對中央政治會議負責；國民黨最高權力機關於必要時得就人民之集會、結社、言論、出版等自由權在法律範圍內加以限製。根據這項決議案國民政府於7月布命令“中國國民黨根據以黨治國之原則不許其他政黨在中國境內有所活動。”1為了把國民黨的一黨專政法製化國民政府又於1931年5月召集國民會議並於5月5日以國1《中華民國國民政府公報》第222號1929年7月。
民會議名義通過了《中華民國訓政時期約法》。這部約法共8章89條照抄了《訓政綱領》的主要內容但關於中央政治會議的規定沒有收錄在內。中央政治會議的組成和職掌曾經有過一些變更。國民黨三屆三中全會於193o年3月4日通過的《修正中央執行委員會政治會議條例案》規定“政治會議為全國實行訓政之最高指導機關對於中央執行委員會負其責任。”“政治會議委員由中央執行委員會就中央執行委員、中央監察委員中推定之。”“政治會議委員之名額不得過中央執行委員、中央監察委員總數之半數。政治會議得設候補委員但其名額不得過委員名額三分之一。”政治會議討論及決議的事項包括建國綱領立法原則施政方針軍事大計財政計劃國民政府主席及委員、各院院長、副院長及委員和特任特派官吏的人選。“政治會議之決議直接交由國民政府執行。”中央政治會議下設政治組、經濟組、外交組、財政組、教育組及其他專門組每組有委員5至9人分彆擔任審查與設計事宜。其人選從政治會議委員及不擔任政治會議委員的中央執行委員、中央監察委員中推定。國民黨五屆一中全會於1935年12月6日通過的《中央執行委員會組織大綱案》規定“中央執行委員會設政治委員會由中央執行委員會就中央執行委員、中央監察委員中推定主席1人、副主席1人、委員19至25人組織之為政治之最高指導機關對中央執行委員會負其責任。”此後的中央政治會議即中央政治委員會會議。中央政治委員會下設法製、內政、經濟、教育、土地、交通等專門委員會各設委員9至15人由中央執行委員、監察委員及對專門委員會主管事項有專門研究的國民黨黨員充任。
立法院國民黨中央政治會議不直接布命令及處理政務在五院製下立法院負責把國民黨中央政治會議決定的立法原則製定為具體的法律條文並完成立法程序是國民政府名義上的最高立法機關。1928年1o月8日公布的《國民政府組織法》規定立法院設院長、副院長各1人委員49至99人由立法院長提請國民政府任命；立法院正副院長和委員合組立法院會議議決法律案、預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項；立法院會議以院長為主席立法委員不得兼任中央政府、方政府各機關的事務官。同年11月13日國民政府公布的《立法院議事規則》規定“中央政治會議交議之事件隻得為內容之審議。”1928年12月5日立法院正式成立胡漢民任院長有立法委員49人。1931年12月3o日修訂公布的《國民政府組織法》對立法院的組成進行了調整規定立法院設委員5o至1oo人其中半數由法定人民團體選舉；立法委員任期2年可以連任但不得兼任其他官職；立法院會議開會時各院院長及各部部長、各委員會委員長得列席明；在憲法頒布以前立法院對國民黨中央執行委員會負責。立法院不同於西方國家的國會它不是真正的立法機關也不是民意代表機關按規定立法委員有半數應由法定人民團體選舉產生但是這種選舉一直到抗日戰爭勝利也沒有進行。
立法院的職權主要是完成立法。什麼是法？《法規製定標準法》解釋“凡法津案由立法院三讀會之程序通過、經國民政府公布者定名為法。”1根據《立法程序綱領》提交立法院審議的法律案有四種情況國民黨中央政治會議交議的國民政府交議的行政院、司法院、考試院、監察院移送審議的立法委員聯名提出的。立法委員聯名提出議案須有5人以上聯署；各院移送審議的提案內容都是關於其所屬部會及行政院所屬省市政府主管事項經該院核定後以該院名義提交立法院審議；五院以外國民政府直轄各機關主管事項的法律案經國民政府核定後以國民政府名義交立法院審議。其中國民黨中央政治會議提出的法律案由其自定原則；國民政府和所屬各院及立法委員聯名提出的法律案由各該機關擬定原則草案送中央政治會議決定；各部會及行政院所屬省市政府或國民政府直轄機關提出的法律案由移送提案的主管機關審定原則草案送中央政治會議決定。立法院審議法律案時須開“三讀會”然後付表決。“對於中央政治會議所定之原則不得變更但立法院有（不同）意見時得陳述意見於政治會議”由中央政治會議決定是否變更立法原則。“立法院會議通過之法律案在國民政府未公布以前中央政治會議認為有修正之必要時得以決議案交立法院依據（決議）修正之。”1除了完成立法以外立法院還有權議決預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項對於本院議決案的執行可以向國民政府其他各院及行政院各部會提出質詢和質問。國民黨四屆一中全會在1931年12月26日修訂《國民政府組織法》時刪去了立法院對於條約案的議決權。此後各項涉外條約不再經立法院審議改由中央政治會議決定後直接交行政院執行。南京國民政府與日本政府簽訂的《淞滬停戰協定》（1932年5月）、《塘沽協定》（1933年5月）均未經立法院審議。
立法院以會議形式進行立法工作在院內設立常設委員會和特彆委員會。常設委員會履行經常性的立法職權有法製、外交、財政、經濟、軍事5個委員會。各委員會均設委員長1人委員若乾人委員長由立法院長指定委員由立法委員分任。特彆委員會履行特定的立法職權為了起草民法、商法、自治法、勞工法、土地法立法院都設立過特彆委員會。這些特彆委員會因事而設事後即撤。例如為了起草憲法草案立法院曾於1933年11《法規製定標準法》（1929年5月14日）參見商務印書館編輯《中華民國現行法規大全》商務印書館1934年版第1o99頁。
1《立法程序綱領》（1933年4月2o日）參見商務印書館編輯《中華民國現行法規大全》商務印書館1934年版第11oo頁。
月2o日設立憲法草案起草委員會。在當時的立法院長孫科主持下曆時一年餘到1934年2月23日完成《中華民國憲法草案初稿》憲法草案起草委員會便結束了工作。立法院隨即設立由36名立法委員參加的“憲法草案初稿審查委員會”經過研究寫出《中華民國憲法草案初稿修正案》。同年1o月16日這個憲法草案初稿修正案經過立法院三讀通過送交國民黨中央執行委員會審查。經過國民黨四屆五中全會、四屆六中全會、第五次全國代表大會、五屆一中全會的四次修訂加上國民黨中央執行委員會常務委員會的頻繁審查和立法院兩次奉命修改直到1936年5月1日《中華民國憲法草案》才在立法院完成立法程序。5月5日國民政府正式公布這就是五五憲草。五五憲草在修改過程中雖曾兩次在報紙上公開征集意見但它的起草、修改、審查、通過都是國民黨一黨包辦的憲草規定行政院正副院長及政務委員、司法院正副院長、考試院正副院長均由總統任免行政院對總統負責總統行使各項職權不受監察院、行政院製約。因此這是一部總統獨裁製憲法草案。
國防最高會議、國防最高委員會抗日戰爭全麵爆以後中央政治會議（中央政治委員會）的最高立法權相應地移交給國防最高會議。國防最高會議是國民黨中央執行委員會常務委員會臨時會議決定組建的全國國防最高決策機關對中央政治委員會負責。《國防最高會議組織條例》規定“在作戰期間關於黨政軍一切事項國防最高會議主席得不依平時程序以命令為便宜之措施。”11937年11月17月中央政治委員會停止開會其職權由國防最高會議代行。
1939年1月28日國民黨五屆五中全會決定設置國防最高委員會代替原來的國防最高會議統一黨政軍之指揮並代行中央政治委員會的職權。《國防最高委員會組織大綱》也賦予委員長以緊急命令權並取消了“在作戰期間”的限製。國防最高委員會在戰時自行製定了多項法令除了法與條例以外還有規程、章程、規則、通則、準則、細則、大綱、綱要、標準、辦法等多種名目命令與法律、命令與條例、法律與條例、法律與規則經常生抵觸。這些法令多數根本不經立法院通過直接交國民政府公布有的事後交立法院按原文通過有的由國防最高委員會製定原則交立法院限期簽注意見再由國防最高委員會作出決定。
立法院名義上具有的最高立法權在戰時受到排斥。為了劃清國防最高委員會與立法院在立法方麵的權限蔣介石命令國防最高委員會所屬的中央設計局、黨政工作考核委員會召集有關人員研究製定了《國防最高委員會與立1《國防最高會議組織條例》（1937年8月12日）參見蔣緯國主編《國民革命戰史第三部抗日禦侮》第3卷台灣黎明文化事業公司1979年版第23頁。
法院關係之調整辦法》1942年2月24日以立法院訓令形式公布。調整辦法規定（1）國防最高委員會決定的立法原則立法院如有（不同）意見應儘向國防最高委員會陳述。（2）法律案如無緊急或特殊情形及《國防最高委員會組織大綱》規定的緊急命令事實仍應交立法院審議；關於前項緊急或特殊情形應由提案機關以書麵詳述理由呈請國防最高委員會核定。（3）國民政府依照國防最高委員會決定公布的法令應令知立法院立法院對於此項法令毋庸再行審議。同年3月11日立法院法製委員會7名委員聯名呈文立法院院長孫科表示不同意這個調整辦法認為法律仍應依立法程序經立法院審議通過。這個意見沒有被采納。
政治協商會議的五項決議與《中華民國憲法》抗日戰爭勝利以後國內各民主黨派對國民黨一黨專政、個人獨裁的訓政體製提出強烈批評結束訓政、實施憲政的民主要求空前高漲。政治協商會議於1946年1月31日通過五項決議確定改組一黨政府為多黨政府按照國會製、內閣製、省自治製的原則製定憲法實行憲政。對於憲法草案的修改決議規定了如下原則立法院為國家最高立法機關由選民直接選舉其職權相當於西方國家的議會；行政院為國家最高行政機關行政院長由總統提名經立法院同意任命行政院對立法院負責；如立法院對行政院全體不信任時行政院或辭職或提請總統解散立法院但同一行政院長不得再次提請解散立法院；總統經行政院決議得依法頒布緊急命令但須於一個月內報告立法院；省可以製定省憲法省與中央權限依均權主義規定。按照這樣的原則國民黨中央政治委員會的最高立法權（當時由國防最高委員會代行）將被撤銷民主選舉產生的立法院將成為最高立法機關。兩個月後這些決議被國民黨推翻。1946年3月16日國民黨六屆二中全會決定撤銷國防最高委員會恢複中央政治委員會通過了與政治協商會議決議完全相反的決議。11月15日國民黨不顧各民主黨派的抵製和反對在南京召開一黨包辦的“國民大會”。12月25日通過了以五五憲草為基礎的《中華民國憲法》。
在政治體製上《中華民國憲法》設計了近似於國會製和內閣製的條文實行的卻仍是《五五憲草》規定的總統獨裁製（1）憲法規定行政院有條件地對立法院負責。這些規定是行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責立法院有向行政院質詢之權；立法院對於行政院重要政策不讚成時得以決議移請行政院變更行政院如不願變更經總統核可可請立法院複議；行政院對於立法院議決的法律案、預算案、條約案如認為窒礙難行時可以經總統核可於1o日內移請立法院複議；複議時如有出席委員三分之二維持原決議行政院長應即接受該決議或辭職。（2）憲法賦予總統很大的權力對外代表國家依法行使宣戰、媾和、締約、戒嚴、大赦、公布法律、布命令、任免文武官員等職權而且統率全國6海空軍遇有緊急情形可以依法布緊急命令有權召集有關各院院長會商解決院與院間的爭執有權提名行政院長、司法院正副院長及官、考試院正副院長及考試委員的人選。憲法雖然規定國家最高行政機關為行政院但是行政院向立法院提請複議須經總統核可總統實際上擁有對行政院的控製權。（3）憲法對總統行使職權也作出了一些限製。總統公布法律、布命令須經行政院院長或行政院院長及有關部會長副署；任命行政院院長須經立法院同意任命司法院正副院長及官、考試院正副院長及考試委員須經監察院同意；宣布戒嚴須經立法院的同意或追認立法院認為必要時得以決議移請總統解嚴；國家遇有天災、鬁疫或財政經濟上有重大變故時總統可以依法布緊急命令進行必要的處置但須於布命令後一個月內提交立法院追認如立法院不同意該命令立即失效；監察院有權向國民大會提案彈劾總統、副總統。正因為有這樣一些限製在1948年4月4日國民黨中央執行委員會臨時全體會議提名總統候選人時蔣介石明確表示不願出任總統。為此由國民黨包辦的“國民大會”在4月18日又通過《動員戡亂時期臨時條款》規定“在動員戡亂時期”總統不受憲法第39條或第43條所規定程序的限製即宣布戒嚴、實施緊急處分可以不經立法院通過或追認。這樣憲法中對總統權力的主要限製被取消憲法設計的有限責任內閣製複歸為總統獨裁製。
第二節行政機構和行政製度國民政府初期的行政機構南京國民政府成立時在機構設置上參照了廣州國民政府的做法。在國民政府內初設外交部、財政部、司法部、交通部、軍事委員會、教育行政委員會、財政委員會、中央法製委員會。1927年1o月撤銷教育行政委員會改設大學院。11月增設最高法院。1928年2月增設內政部、農礦部、工商部和建設委員會。4月設立中央研究院。8月增設禁煙委員會。9月增設僑務委員會。按照1928年2月4日國民黨二屆四中全會修訂通過的《國民政府組織法》還應設立監察院、考試院、審計院、法製局、蒙藏委員會但這些機構在國民政府改設五院以前沒有建立。
南京國民政府初期的領導體製經曆了多次變更。國民政府最初不設主席而以胡漢民等4人為常務委員日常政務由常務委員以會議形式集體處理政府決策權掌握在國民革命軍總司令蔣介石手中。寧漢合流後國民黨中央特彆委員會決定改組南京、武漢兩政府成立統一的國民政府。1927年9月2o日改組後的國民政府成立。國民政府設委員47人其中常務委員5人；國民政府軍事委員會設委員67人其中主席團委員14人。這樣龐大的政府機構完全是為了安置和平衡各派勢力。由於權力分贓不均特委會政府爭吵不休。1928年2月7日國民黨二屆四中全會再次改組國民政府推舉譚延闓任國民政府主席蔣介石任國民政府軍事委員會主席。
訓政時期的三級中央政製訓政時期的南京國民政府實行三級中央政製。國民政府主席、委員及國民政府直轄機關構成第一級權力機構立法院、行政院、司法院、考試院、監察院院長、副院長及委員構成第二級權力機構五院所屬的各部、各委員會構成第三級權力機構。五院製國民政府成立時直屬機關除具體辦事機構文官處外還設置了參軍處、參謀本部、訓練總監部、軍事參議院等軍事機構和國立中央研究院、總理陵園管理委員會等行政機構。以後又6續增設了主計處、稽勳委員會、政務官懲戒委員會、國史館籌備委員會、西京籌備委員會等機構。原屬行政院的建設委員會、全國經濟委員會後來劃歸國民政府直轄。
國民政府主席是國家元對內對外代表國家但主席的職權並不固定依蔣介石是否擔任主席而變化。按照1928年1o月8日公布的《國民政府組織法》國民政府主席為國務會議主席兼任6海空軍總司令公布法律、布命令由國民政府主席及五院院長署名執行。1o月1o日蔣介石就任國民政府主席。1931年6月14日國民黨三屆五中全會修改《國民政府組織法》擴大了國民政府主席的職權。規定國民政府五院院長、副院長、6海空軍副司令及直屬於國民政府的各院、部、委員會長由國民政府主席提請國民政府任命；公布法律、布命令不須五院院長副署直接由國民政府主席署名執行。蔣介石的攬權獨裁活動引起國民黨內其他政派的強烈反對反蔣各派在廣州另立國民政府。12月15日蔣介石被迫宣告下野。26日國民黨四屆一中全會根據粵方意見修改《國民政府組織法》改國民政府主席為虛位元。規定國民政府主席不負實際政治責任不兼任其他官職任期二年得連任一次；五院院長、副院長由國民黨中央執行委員會選任；在憲法未頒布以前五院各自對國民黨中央執行委員會負責。會議改選林森為國民政府主席。
在五院製下行政院是國民政府最高行政機關。1928年1o月25日行政院正式成立第一任院長是譚延闓。行政院由行政院正副院長和所屬各部、各委員會組成。行政院執行政務的決策機構是行政院會議由正副院長、各部部長、各委員會委員長組成。開會時以院長為主席院長因故不能執行職務時由副院長代理。行政院會議的職權主要是議決下列事項（1）提交於立法院的法律案、預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項；（2）薦任以上行政官吏和司法官吏的任免；（3）處理所屬各部、會之間及各委員會之間不能解決的事項；（4）其他依照法律或行政院長認為應付行政院會議議決事項。譚延闓在任時行政院院長的權力較。院長主持行政院會議綜理全院事務監督所屬機關但行政院所有命令及處分須經全體部長或有關部部長副署始生效力。193o年9月22日譚延闓病逝。國民黨三屆四中全會於11月17日修改《國民政府組織法》擴大了行政院院長的權力。規定行政院會議改稱國務會議原來的國務會議改稱國民政府會議；行政院各部設部長1人政務次長、常務次長各1人各委員會設委員長、副委員長各1人均由行政院院長提請國民政府任免。會議推舉國民政府主席蔣介石兼任行政院院長。這樣蔣介石不僅操縱著國民政府的第一級、第二級權力機構而且控製了第三級權力機構。蔣介石下野後國民黨四屆一中全會於1931年12月16日修改《國民政府組織法》恢複行政院會議舊稱改國民政府會議為國民政府委員會議規定行政院院長負實際政治責任並推舉孫科繼任行政院院長。1932年1月25日孫科辭職。28日國民黨中央政治會議改任汪精衛為行政院院長。1935年12月1日汪精衛辭職。7日國民黨五屆一中全會複任蔣介石為行政院院長。經過幾番周折蔣介石重新執掌了行政院。
行政院下設部和委員會分管各項行政事務。行政院成立時除辦事機構秘書處、政務處以外設有內政、外交、軍政、財政、農礦、工商、交通、鐵道、教育、衛生1o部和蒙藏、僑務、禁煙、建設4個委員會。1929年1月11日增設賑災委員會（後改稱賑務委員會）。4月12日裁撤軍政部海軍署增設海軍部。193o年11月17日國民黨三屆四中全會決定調整行政院機構將農礦部與工商部合並為實業部衛生部改為衛生署並入內政部建設委員會劃歸國民政府直轄。此後行政院機構變化不大。到抗日戰爭全麵爆時行政院共有9部和4個委員會。行政院各部設部長、政務次長、常務次長各1人部長綜理部務次長協助部長工作。部的下麵按照不同情況設廳、署、司、處置秘書、參事、廳長、署長、司長、處長、科長、科員、技監、技士、技佐、編審、視察、督學等各類人員。行政院各委員會設委員長、副委員長各1人委員和常務委員若乾人委員長在副委員長協助下領導和管理本會工作。會的下麵分設處、科置秘書、參事、處長、科長、科員等各類人員。蒙藏、僑務、賑務委員會還在地方設立了一些派出機構。